Jorge
Chessal
SUMARIO: 1. introduccion 2. Exposición del marco normtivo vigente 3. consideraciones 3.1 ¿Es necesario que exista provisión normativa expresa en relación con el tema planteado? 3.2 ¿Existe el marco normativo constitucional suficiente para establecer una solución al problema planteado, aun cuando expresamente no exista una disposición en este sentido?
- Introducción
El orden jurídico mexicano es un amplio
mosaico que presenta líneas y aristas que llaman a la reflexión por lo
intrincado y confuso de su trazo. Las luces y sombras se presentan distribuidas
en todas las dimensiones normativas de nuestro país.
Al fin estructura funcional donde cada
precepto jurídico ocupa un lugar concreto y específico desarrollando un papel
particular congruente, por lo menos en intención, con el resto de sus
similares, el orden normativo es un sistema dinámico en constante
transformación.
No podemos desligar ese sistema jurídico
de una realidad que marca el entorno, determina la eficacia y limita los
alcances de las normas que lo integran, pues en tanto rector del orden social,
debe haber una correspondencia entre ésta y aquél.
Esta realidad es presente, a la vez, en dos
planos fundamentales igualmente consistentes y enlazados de manera
irremediable: el interno y el externo.
Hay en concordancia con esto, dos
órdenes normativos, el que rige al interior del país y el que lo hace al
exterior. En el primero se colocan las disposiciones de derecho interno y en el
segundo las que regulan las relaciones entre entidades del derecho
internacional, particularmente, entes soberanos como nuestro México.
Si tal separación fuera absoluta,
nuestros estudios podrían muy bien mantenerse esa frontera y ocuparse por
separado de cada uno de esos ámbitos; sin embargo, su interacción y efectos
mutuos es lo que me lleva a plantear este trabajo a manera de ejercicio
reflexivo con ánimo propositivo.
El artículo 133 de la Constitución
General de la República otorga a sí misma la supremacía absoluta de nuestro
orden normativo interno. Esto ha sido dicho hasta la saciedad por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y reconocido sin duda por la doctrina de
nuestros especialistas.
Sin embargo, cuando se extiende la vista
hacia los Tratados Internacionales empiezan las divagaciones y especulaciones.
Ha sido materia de variantes de rumbo el
establecer si los Tratados Internacionales están por encima o a la par de las
leyes emanadas de la Constitución e, incluso, si lo están o no según las leyes
en cuanto a su contenido material. También es prolija la doctrina y la
jurisprudencia en cuanto a que los Tratados Internacionales deben ser acordes a
la Constitución para cobrar vigencia y validez plena en nuestro país.
Igualmente para declarar que si los Tratados contravienen la Norma Suprema son
materia de mecanismos procesales de control de inconstitucionalidad.
Es aquí donde quiero detenerme para
plantear la situación a estudio. Si un Tratado Internacional contraviene la
Constitución, puede ser declarado inconstitucional y, consecuentemente, sin
efecto alguno en cuanto a la materia de tal declaración, con los matices
propios de los efectos de la sentencia en el amparo o en algún otro mecanismo
de control. Pero, ¿qué sucede cuando el Tratado Internacional se firma por el
Presidente de la República y se aprueba por el Senado, en consonancia con las
normas constitucionales vigentes en ese momento, pero que éstas son modificadas
con posterioridad al inicio de vigencia del Tratado?
Abordemos el asunto.
- Exposición del marco normativo vigente
Las normas constitucionales que
establecen el régimen jurídico de los Tratados Internacionales en nuestro orden
jurídico nacional son las siguientes, citadas solo en lo conducente:
Artículo
15. No se autoriza la celebración de tratados para la
extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden
común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de
esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren las
garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el
ciudadano.
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada
por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de
la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso.
Además, aprobar los tratados internacionales y
convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión
de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y
formular declaraciones interpretativas sobre los mismos;
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender,
modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas
sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los
siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no
intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la
amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad
jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la
lucha por la paz y la seguridad internacionales;
Artículo
117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
I. Celebrar alianza, tratado
o coalición con otro Estado ni con las Potencias extranjeras.
Artículo
133. Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de
acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.
Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados,
a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones
o leyes de los Estados.
Igualmente los artículos 104, 105 y 107
refieren los mecanismos de impugnación de los Tratados Internacionales cuando
son contrarios a la Constitución. Sin embargo, no se relacionan de manera
específica el tema que hemos sugerido.
Esto no es en sí mismo ausente de la
Norma Esencial, pues en los artículos 76 y 89 se habla de la decisión de terminar, denunciar, suspender,
modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas
sobre los mismos Tratados. Pero, y he aquí lo que interesa a nuestra
exposición, no se dan lineamientos en cuanto a tales decisiones de conclusión o
extinción de la norma supranacional traída a integrarse a nuestro sistema
interno.
En este
sentido, hay que señalar que México es suscriptor de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados, instrumento que tiene plena vigencia en nuestro
país. En este ordenamiento se habla de los procedimientos de denuncia, nulidad,
terminación y demás que han de seguirse en cada caso concreto.
Es claro,
además, que de conformidad con la misma Convención, los pactos deben ser
observados y los países suscriptores de un Tratado no pueden tomar
disposiciones de derecho interno que lo contravengan como justificación del incumplimiento,
salvo en el caso de incompetencia para celebrar tratados manifiesta y que
afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno,
entendiendo tal notoriedad si resulta objetivamente evidente para cualquier
Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe.
Sin embargo, ya no es tanta la luz que
existe en cuanto a la realidad nacional, en el sentido de que reformas
constitucionales van y vienen y, en algunos casos, pueden contravenirse
Tratados Internacionales anteriores a la reforma planteada que por esa
circunstancia ahora serán contrarios a la propia Constitución, la cual, como se
ha dicho ya, es la cúspide normativa en México. ¿Inconstitucionalidad
superveniente?
No hay, en el artículo 135 de la
Constitución General de la República, rector del procedimiento de reforma y
adición, previsión en este sentido, como tampoco lo hay en el resto del texto
supremo:
Artículo 135. La presente Constitución
puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a
ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de
las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o
adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los
Estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión
Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la
declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
3. Consideraciones
3.1. ¿Es necesario que exista provisión
normativa expresa en relación con el tema planteado?
La respuesta debe ser, en mi opinión,
afirmativa, animada fundamentalmente por una experiencia sobre la realidad que
nos ha demostrado a lo largo de mucho tiempo que existe una clara tendencia a
ignorar la estructura funcional que informa nuestro sistema jurídico y se
insertan o se extraen de él normas sin un debido estudio de su pertinencia y
eficacia acorde a las necesidades y expectativas del pueblo mexicano. Si esto
lo vemos de manera palpable en la normatividad interna, más aun cuando nos
referimos a Tratados Internacionales cuya incorporación a la cotidianeidad jurídica
aun es más lejana.
3.2. ¿Existe el marco normativo
constitucional suficiente para establecer una solución al problema planteado,
aun cuando expresamente no exista una disposición en este sentido?
Considero que la determinación de facultades
del Presidente de la República y, de manera exclusiva, del Senado, para como terminar, denunciar, suspender,
modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas
sobre los Tratados no es suficiente, pues deja al arbitrio de estos órganos el
ejercer o no tales atribuciones, generando inseguridad jurídica en los
gobernados por cuanto existen incorporadas a nuestro sistema jurídico nacional
previsiones normativas contenidas en tales Tratados que, con una reforma
Constitucional posterior son dejados sin efecto, aun y cuando el Tratado siga
vigente y no se denuncie, suspenda, etc., ya que se deroga el instrumento, para
efectos internos a través de una disposición transitoria del decreto de reforma
constitucional, generalmente mediante un mecanismo tácito en base al Principio
de que la Norma Superior deroga a la Inferior, más aun si aquella es posterior
a ésta.
De ocurrir lo
anterior y no observar los mecanismos que prevé la Convención de Viena, es
decir, de no denunciar el Tratado, por ejemplo, vamos a tener una misma Norma
con dos variantes, vigente ante la comunidad internacional pero derogada para
nuestro régimen interno.
Esto puede
conllevar a consecuencias en el ámbito externo, por cuanto implica la
inobservancia del Tratado concreto a que se refiera el caso particular, si es
que no se hizo reserva al respecto a la firma, ratificación o depósito del
mismo.
A la vez,
internamente, a partir de la reforma constitucional pueden presentarse
situaciones contrarias al texto del Tratado que nos puedan colocar ante una
controversia internacional por inobservancia del compromiso adquirido.
Pensemos en un
ejemplo: México, en base a los Tratados que ha suscrito, proscribió de su texto
constitucional la pena de muerte. De incorporarla nuevamente, en ejercicio de
su plena soberanía constitucional, aparecería una contravención a esos mismos
Tratados, con el consecuente reproche internacional por su inobservancia. Es
claro que la Constitución, con base a nuestro esquema de jerarquía normativa
estaría por encima de esos instrumentos y, por tanto, perderían vigencia
interna, pero, para efectos externos, de no denunciarse o modificarse para
efectos de nuestro país, nos colocarían ante un incumplimiento ante la
comunidad mundial.
Es cierto que
los artículos 76 y 89 constitucionales abren la puerta a la solución, pero creo
que en aras de garantizar un máximo nivel de seguridad jurídica en los
gobernados, y, porqué no decirlo, al resto del mundo que celebra Tratados con
México, es necesaria la mención expresa sobre la consecuencia de la reforma
constitucional posterior a un Tratado Internacional vigente, pues la integridad
y funcionalidad de nuestro sistema jurídico es lo suficientemente trascendente
como para dejarlo a la deriva.
Prueba de ello, el actual debate sobre la prisión preventiva oficiosa.
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